王金南 董戰峰等:中國環境保護戰略政策70年歷史變遷與改革方向

選擇字號:   本文共閱讀 135 次 更新時間:2019-10-05 09:19:45

進入專題: 環境保護   生態環境  

王金南   董戰峰等  

  

   摘要:系統地回顧了新中國成立70年以來環境保護戰略政策的歷史變遷,分析其演進脈絡、階段性變化特征和取得的成效,對于制定新時代國家生態環境保護戰略政策、全面推進生態文明和“美麗中國”建設具有重大現實意義. 以環境保護戰略政策歷史演進為主線,將新中國成立70年以來的環境保護戰略政策歷史變遷與發展劃分為5個階段:①非理性戰略探索階段(1949—1971年);②建立環境保護三大政策和八項管理制度的環境保護基本國策(1972—1991年);③強化重點流域、區域污染治理(1992—2000年)的可持續發展戰略;④控制污染物排放總量、推進生態環境示范創建的環境友好型戰略(2001—2012年);⑤推進環境質量改善和“美麗中國”建設的生態文明戰略(2013年至今). 分析表明,我國基本形成了符合國情且較為完善的環境戰略政策體系,在生態文明和環境保護法制與體制改革、生態環境目標責任制、生態環境市場經濟政策體系以及多元有效的生態環境治理格局下取得了重大成就,對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用,為深入推進生態文明建設和“美麗中國”偉大目標實現提供了重要保障. 結合新時代生態文明建設和“美麗中國”建設的目標需求,提出了未來我國生態環境保護戰略政策的基本走向、改革目標,指出了管理體制、生態法治、空間管控、市場機制、公眾參與、責任考核等六大改革方向.

  

   我國的環境保護變遷史就是一部環境戰略與政策發展改革史. 自1949年新中國成立70年以來,我國國民經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就,生態環境保護也取得了前所未有的進步. 特別是國家環境戰略政策發生了巨大變化,經歷了一個從無到有、從“三廢”治理到流域區域治理、從實施主要污染物總量控制到環境質量改善為主線、從環境保護基本國策到全面推進生態文明建設這一主線上來的發展軌跡,基本建立了適應生態文明和“美麗中國”建設的環境戰略政策體系.

  

一、戰略政策發展演變歷程

  

   1.1非理性戰略探索階段(1949—1971年)

  

   建國伊始,國家主要任務是盡快建立獨立的工業體系和國民經濟體系,加上當時人口相對較少,生產規模不大,環境容量較大,整體上經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出,所產生的環境問題大多是局部個別的生態破壞和環境污染,尚屬局部性的可控問題,未引起重視,沒有形成對環境問題的理性認識,也沒有提出環境戰略和政策目標. 盡管政府提出了厲行節約、反對浪費、勤儉建國的方針,倡導了“愛國衛生”和“除四害”等運動,但主要是針對當時物質匱乏、環境污染威脅到人的生存時的本能反應,并不是有目的地解決環境污染問題[1]. 該階段只是在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關法規中提出了有關環境保護的職責和內容[2-3],包含了一些原始性的環境保護要求[4]. 這一時期的國民經濟建設中開始出現一些環境保護萌芽,但總體上是一個非理性的戰略探索階段. “一五”時期,工業建設布局將工業區和生活區分離,建設以樹林為屏障的隔離帶,減輕工業污染物對居民的直接危害[5];大躍進期間,“大煉鋼鐵”導致“三廢”放任自流,污染迅速蔓延;從1966年5月開始的“文革”──“十年動亂”,環境污染與生態破壞也迅速地由發生期上升到爆發期[3].

  

   1.2環境保護基本國策:建立三大政策和八項管理制度(1972—1992年)

  

   該階段是我國環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展的階段,最后提出“環境保護是基本國策”.

  

   從“十年動亂”以階級斗爭為綱到改革開放以經濟建設為中心時期,鄉鎮企業不斷發展壯大,環境保護工作沒有及時跟上經濟發展形勢,對鄉鎮企業的環境污染監管處于失控狀態,所造成的環境問題十分嚴重. 1972年發生的大連灣污染事件、薊運河污染事件、北京官廳水庫污染死魚事件,以及松花江出現類似日本水俁病的征兆,表明我國的環境問題已經到了危急關頭;同年6月5日,聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開,在周恩來總理的關心推動下,我國派代表團參加了會議,自此政府開始認識到我國也存在嚴重的環境問題,并且環境問題會對經濟社會發展產生重大影響. 1973年第一次全國環境保護會議召開,拉開了環境保護工作的序幕[6]. 之后一段時期內,環境保護在我國的社會經濟發展中的地位和作用不斷提升. 1982年,國家設立城鄉建設環境保護部,內設環境保護局,結束了“國務院環境保護領導小組辦公室”10年的臨時狀態[7]. 1983年12月,第二次全國環境保護會議明確提出了“環境保護是一項基本國策”. 1988年建立了直屬國務院的原國家環境保護局,自此環境管理機構成為國家的一個獨立工作部門開始運行.

  

   該階段主要推進“三廢”綜合治理,環境管理基礎制度逐步確立[8]. 1979年9月,我國第一部環境法律──《中華人民共和國環境保護法(試行)》頒布,標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道,其中明確規定了環境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度,并于1989年對其進行了修訂,為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障. 1981年,國務院發布《關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定》,提出了“誰污染、誰治理”的原則. 1982年頒布《征收排污費暫行辦法》,排污收費制度正式建立. 1989年4月底,在第三次全國環境保護會議上,系統地確定了環境保護三大政策和八項管理制度,即預防為主、防治結合,誰污染誰治理和強化環境管理的三大政策,以及“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度. 這些政策和制度,先以國務院政令頒發,后進入各項污染防治的法律法規在全國實施,構成了一個較為完整的“三大政策八項管理制度”體系,有效遏制了環境狀況更趨惡化的形勢[9],一些政策直到今日仍還在發揮作用.

  

   1.3可持續發展戰略:實施強化重點流域、區域污染治理(1992—2000年)

  

   1992年,聯合國召開環境與發展大會,通過了《21世紀議程》,大會提出可持續發展戰略. 1994年3月,國務院通過《中國21世紀議程》,將可持續發展總體戰略上升為國家戰略,進一步提升了環境保護基本國策的地位. 最具代表意義的是,1998年原副部級的國家環境保護局被提升為正部級的國家環境保護總局. 但由于這一階段我國工業化進程開始進入第一輪重化工時代,城市化進程加快,伴隨粗放式經濟的高速發展,環境問題全面爆發,工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢,流域性、區域性污染開始出現,各級政府越來越重視污染防治工作,環保投入不斷增大,污染防治工作開始由工業領域逐漸轉向流域和城市污染綜合治理.

  

   1994年淮河再次爆發污染事故,標志著我國因歷史上污染累積帶來的環境事故已進入高發期. 同年6月,由原國家環境保護局、原水利部和河南、安徽、江蘇、山東沿淮四省共同頒布《關于淮河流域防止河道突發性污染事故的決定(試行)》. 這是我國大江大河水污染預防的第一個規章制度. 1995年8月,國務院簽發了我國歷史上第一部流域性法規──《淮河流域水污染防治暫行條例》,明確了淮河流域水污染防治目標[10]. 1996年,《中國跨世紀綠色工程規劃》作為《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》的一個重要組成部分,按照突出重點、技術經濟可行和發揮綜合效益的基本原則,提出對流域性水污染、區域性大氣污染實施分期綜合治理. 流域層面啟動實施“33211”工程,即“三河”(淮河、遼河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖)、“兩控區”(二氧化硫控制區和酸雨控制區)、“一市”(北京市)、“一海”(渤海),重點集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、嚴重影響景觀、制約經濟社會發展的環境問題[11].

  

   該階段開始啟動重點城市環境治理. 1998年我國政府批準劃定了酸雨控制區和二氧化硫控制區,涉及27個省(自治區、直轄市)的175個城市/地區,總面積約為109×104 km2,推進“兩控區”大氣污染防治. 其間,大部分城市實施燃煤鍋爐改造,推廣清潔能源的使用,建立高污染燃料禁燃區,并開始規模建設城市污水治理設施,采取大氣污染治理措施,大大改善了城市環境質量. 這一時期,城市環境綜合整治和城市環境綜合整治定量考核開始實施,初步建立了以環境保護目標責任制、城市環境綜合整治定量考核、創建環境保護模范城市為主要內容的一套具有中國特色的城市環境管理模式.

  

   1.4環境友好型戰略:控制污染物排放總量,推進生態環境示范創建(2001—2012年)

  

   黨的十六大以來,中共中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會等新思想、新戰略、新舉措. 2005年3月12日,胡錦濤同志在中央人口資源環境工作座談會上提出,要“努力建設資源節約型、環境友好型社會”. 黨的十六屆五中全會指出,要加快建設資源節約型、環境友好型社會,并首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務. 2006年4月召開的第六次全國環境保護大會,提出了“三個轉變”的戰略思想. 2011年12月召開的第七次全國環境保護大會,提出了“積極探索在發展中保護、在保護中發展的環境保護新道路”.

  

這一時期,我國經濟高速增長,重化工業加快發展,給生態環境帶來了前所未有的壓力,中共中央、國務院審時度勢,著力實施污染物排放總量控制[12]. 總量控制制度最早是在1996年8月印發的《國務院關于環境保護若干問題的決定》中提出的,其中明確要求“要實施污染物排放總量控制,建立總量控制指標體系和定期公布制度”. “九五”期間實施的《全國主要污染物排放總量控制計劃》,明確提出了“一控雙達標”的環保工作思路. “十五”期間雖然制定了主要污染物排放量減少10%~20%的目標,但五項總量控制指標并未完成,基本上是“有總量無控制”,總量控制目標“基本落空”. “十一五”期間總量控制提升到國家環境保護戰略高度,環境保護規劃實現了由軟約束向硬約束的轉變,其中將二氧化硫和化學需氧量作為兩項“剛性約束”指標. 這一時期在總量控制制度設計、管理模式和落實方式上進行了大量創新,突破了“有總量、有控制、重考核”的制度關鍵,實施結構減排、工程減排、管理減排“三大減排”戰略,化學需氧量和二氧化硫雙雙超額完成減排任務. “十二五”期間,總量控制進一步拓展優化,在“十一五”二氧化硫和化學需氧量的基礎上,將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標;同時,將農業源和機動車納入控制領域. “十二五”末,四項污染物的總量控制計劃圓滿完成[13]. 在總量減排推進過程中,環保投入大大增加,“十五”期間較“九五”翻了一番,占GDP的比例首次超過1%;“十一五”期間進一步加大,相當于過去20多年對環保的總投入[7],有效提升了當時欠賬較大的環境基礎設施能力建設,(點擊此處閱讀下一頁)

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文章來源: 環境科學研究 公眾號

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