杜鵬:鄉村治理結構的調控機制與優化路徑

選擇字號:   本文共閱讀 255 次 更新時間:2019-09-24 09:01:13

進入專題: 鄉村治理  

杜鵬  

  

   摘要:鄉村治理結構鑲嵌于“鄉政村治”的制度框架中, 融合了鄉村治理的實踐面向, 表現為以“鄉”“片”“村”“組”為基礎的治理單元配置模式。文章通過考察轉型期鄉村治理結構的調控機制, 發現鄉村治理單元的配置邏輯兼有政治屬性與行政屬性, 二者共同塑造了鄉村治理結構, 賦予其“虛實相生”的實踐形態。其中, 政治邏輯立足村莊治理單元, 突出“塊塊”為主的政治動員, 彰顯了鄉村治理的群眾基礎。行政邏輯立足鄉鎮治理單元, 突出“條條”主導的行政控制, 彰顯了“事務主義”的治理取向。政治邏輯與行政邏輯的辯證統一賦予鄉村治理結構以彈性。當前的鄉村體制改革需著眼于鄉村治理的整體結構, 審慎推進鄉村治理結構的行政化, 維系政治邏輯與行政邏輯的均衡, 以優化鄉村治理結構, 提高其應對復雜問題的能力。


一、問題的提出


   鄉村治理不但是治理主體和治理規則的問題,而且是一個治理結構問題。在國家縱向治理體系中,鄉村治理不僅要面對復雜多樣的鄉村社會需求,還要面對抽象的國家政治要求。傳統時期,由于國家缺乏調控鄉土社會的制度通道,鄉村治理呈現出濃厚的“半正式行政”的特征(黃宗智,2008)。新中國成立以來的國家政權建設重塑了鄉村治理結構,逐漸形成“鄉政村治”的格局(陳云松,2004)。國家政權與鄉村社會的關系模式使鄉村治理結構成為焦點。學界關于鄉村治理結構的研究大致分為兩種路徑:一是立足鄉村社會的自下而上的研究路徑,二是立足鄉鎮政權的自上而下的研究路徑。

  

   首先,立足鄉村社會的研究路徑往往隱含了村莊作為基本治理單元的預設。村莊熟人社會具有內生性的秩序生產能力(費孝通,1998),凸顯了村莊的政治性。同時,村民自治為村莊生活中分散的政治能量提供了凝聚載體和釋放通道,即通過激發農民政治參與而重塑鄉村權力結構。但是,村民自治重視選舉而輕視治理的實踐取向(仝志輝,2016)導致“鄉政”與“村治”之間存在張力:鄉鎮政權往往被視為村莊利益的侵害者和破壞者,而村民自治則普遍被視為鄉村政治民主化的必由之路(劉友田,2014)。片面強調村民選舉的程序正義,不僅可能弱化鄉鎮治理的正當性1,還可能使村莊政治蛻化為“派性政治”的形態,最終侵蝕村莊秩序(田先紅、羅興佐,2017)。因此,基于村莊社會的政治表達,鄉村治理結構面臨著如何將村莊內部的政治能量引入有序治理軌道的問題。

  

   其次,立足鄉鎮政權的研究路徑往往離不開鄉鎮作為國家基層政權的制度定位。鄉鎮治理研究多聚焦于鄉鎮政權的行為邏輯和角色模式,關注鄉鎮政權如何營造自主空間和權力網絡以實現其治理目標(楊善華、宋倩,2008)。面對不規則鄉村社會和壓力型體制的雙重擠壓,鄉鎮治理呈現“策略主義”的特征(歐陽靜,2011)。事實上,無論是“代理型政權經營者”向“謀利型政權經營者”的異化(楊善華、蘇紅,2002),還是從“汲取型”政權向“懸浮型”政權(周飛舟,2006)乃至“協調型”政權(付偉、焦長權,2015)的轉變,均呈現了鄉鎮政權的策略取向。為了有效監控和激勵基層組織,地方政府自上而下推進了“鄉村關系行政化”(項繼權,2002)。隨著村莊逐漸深嵌于國家行政體系,鄉村治理結構逐漸成為行政重構的對象。

  

   以上兩種研究路徑從不同視角論及鄉村治理結構的構造機制,但卻難以彌合鄉村治理的內在張力。如何糾正制度目標與實踐效果的偏離,彌合國家與鄉村社會的張力,是鄉村治理轉型不可回避的基本問題。筆者認為,面對鄉村治理轉型,穩健且富有彈性的鄉村治理結構是彌合國家與鄉村社會張力的基礎。由于中國鄉村社會地域廣闊,地理、歷史、文化與制度等因素的交織使鄉村治理結構更加復雜,鄉村治理結構既非村莊政治的表達,也非等同于國家行政在鄉村的延伸。如果進入鄉村治理結構內部,在“鄉”和“村”的治理單元之外實際上還存在“組”和“片”兩個層級,從而構成“鄉—片—村—組”的治理體系。在此意義上,鄉村治理單元提供了透視鄉村治理結構調控機制的內部視野。具體而言,鄉村治理結構雖然鑲嵌于“鄉政村治”的制度框架,但融合了鄉村治理的實踐面向,從而展現了治理單元配置的政治邏輯和行政邏輯。因此,筆者將著眼于鄉村治理結構的整體視野,揭示鄉村治理單元的配置邏輯,進而提煉新時期鄉村治理結構的調控機制和優化路徑。


二、分析框架:鄉村治理結構的二重性

  

   國家政權建設貫穿于中國20世紀以來的現代化進程,在鄉村社會的視野中,它是國家政權滲入鄉村社會并加強對鄉村社會控制的過程。國家政權建設預設了國家的自主性。西達·斯考切波(2003)認為,國家是以行政權威為首并由該行政權威在某種程度上妥善協調的一套行政、治安和軍事組織。國家自主性以行政國家為預設,強調了自上而下的行政同構和政策執行。行政國家是一種政府國家、執行國家和官僚國家2。在國家自主性的理論視野下,自上而下的官僚組織體系主導鄉村政治秩序的建構,鄉村治理結構因而服從于行政國家的基本邏輯。然而,鄉村治理面對的不規則鄉村社會限制了國家的自主性。國家權力的單向度擴張可能限制基層社會活力,產生“最后一公里”的基層治理難題(王海娟,2015)。事實上,由于村莊社會歷史的沉淀和集體制度的建構,圍繞村莊公共事務的群眾動員和利益協調具有政治生產的意義(杜鵬,2017a)。熊萬勝(2017)認為,最基層的治理屬于國家政治,而縣級政府如何管理自己的鄉鎮,反而像是一種地方的行政事務。可見,鄉村治理不但是一個行政過程,而且是一個政治過程,政治與行政糅合為鄉村治理結構的二重性。

  

   鄉村治理結構的二重性反映了現代國家建構進程中鄉村有效治理的內在要求。深入分析政治邏輯與行政邏輯的互動機制,有助于拓展轉型期鄉村治理結構的研究。鄉村治理結構是國家為治理鄉村社會建構的一整套機構設置、資源配置與制度體系,屬于國家政治體系的基礎部分(劉祖華,2007)。在傳統中國的治理體系中,國家常常因為缺乏直接有效調控鄉村社會的制度手段,形成“雙軌政治”(趙曉峰,2016)。伴隨著國家政權建設的推進,鄉村治理深度卷入現代國家治理體系,形成行政與政治相互嵌入、國家與鄉村社會相互交融的模式,重塑了鄉村治理結構的實踐形態。

  

   在公共行政學的理論傳統中,政治與行政二分法的核心是將行政從政治中剝離,以釋放行政的工具理性,避免政治邏輯對行政邏輯的干擾,因而肯定了行政的獨立價值(古德諾,2011)。然而,中國鄉村治理場域中的政治與行政具有不同的發生邏輯。政治不僅是圍繞資源分配的權力互動,還是以群眾動員為基礎的共識達成。政治得以實體化為“政治性”,且具有濃厚的規范意涵(杜鵬,2017a)。村莊政治與國家行政具有實質的統一性,二者在鄉村治理結構中展現為不同的配置形式,共同定義了鄉村治理單元的配置邏輯。

  

   鄉村治理單元是鄉村治理結構調控的載體。鄉村治理結構是不同治理單元基于特定層級結構、規模分布和動力機制形成的關系模式,治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯是通過治理單元的層級、規模和動力而具體界定的。具體而言,政治邏輯聚焦于鄉村治理結構自下而上的政治調控,展現了鄉村治理單元的層級適應性、規模伸縮性和動力內生性;行政邏輯聚焦于鄉村治理結構自上而下的行政規約,指向鄉村治理結構的制度化,即治理層級的行政化、治理規模的經濟性和治理動力的外生性。在根本意義上,治理單元的政治調控面向“人”的主體性,彰顯了政治的倫理屬性;治理單元的行政規約面向“事”的理性化,彰顯了行政的工具理性。當然,由于中國各地農村在經濟發展程度、治理任務、利益密度和社會結構等方面的差異,政治邏輯與行政邏輯的表現形式也不同。下文將分別從治理單元配置的政治邏輯與行政邏輯闡釋鄉村治理結構的調控機制。


三、鄉村治理單元的基本屬性


   小農是中國鄉村社會的主體。國家與千家萬戶小農打交道面臨高昂的交易成本(溫鐵軍,2009),因此,鄉村善治的關鍵在于有效組織農民。由于農民處于具體的治理單元之中,組織農民需要立足于特定治理單元,且遵循治理單元的配置邏輯。鄉村治理單元的配置邏輯決定了鄉村治理結構的實踐形態。在這一節,筆者將立足治理單元的層級、規模和動力等三個方面闡釋鄉村治理單元的屬性。

  

   (一)層級配置

  

   層級配置反映了鄉村治理單元的縱向關系。在“鄉域”的視野中,治理單元不但包含“鄉”和“村”,而且包含“片”和“組”,形成“組—村—片—鄉”的四級模式:第一,村民小組,它往往與自然村具有高度的重合性,主要維持群眾日常生產生活秩序;第二,行政村,它不僅處理群眾事務,還執行國家政策;第三,片區,這是鄉鎮政權為了有效管理和對接行政村而劃分的治理單元3;第四,鄉鎮,它屬于國家政權的最低層級,統合不同的鄉村治理單元。可見,鄉村治理結構納入“組”和“片”兩個非正式的治理單元:相對于行政村的制度建構,村民小組具有最為徹底的群眾性;相對于鄉鎮政權的科層屬性,片區的治理邏輯則突破了科層制的規定(杜鵬,2017b)。鄉村治理結構因而展現為“虛實相生”的縱向層級模式,其中,“鄉”“村”兩級為“實”,“片”“組”兩級為“虛”。“實”體現為較高的制度化水平,相應地,“虛”則體現為較低的制度化水平。“虛實相生”的治理結構奠定了國家與基層社會之間相互嵌入的格局,促進了國家與鄉村社會的深度互動,從而超越了“接點治理”(劉銳、袁明寶,2013)的形態4。

  

   (二)規模分布

  

治理規模主要是指特定治理單元的管理范圍和人口規模,治理單元的規模分布反映了鄉村治理結構的橫向擴展程度。一般而言,治理單元的規模與層級存在正相關性,即層級越高,規模越大。規模分布不僅立足治理單元的內在屬性,還要著眼于鄉村治理結構內部層級配置優化的現實需要。所以,治理規模是鄉村治理結構調控的重要載體。村民小組是基本治理單元。“村”的規模主要參照“組”的數量和范圍,行政村規模過大可能稀釋村民小組的社會資本,導致行政村難以對村民小組進行調控和整合。“片”的規模主要以“村”為參照。若行政村規模偏小,過多的行政村數量必然增加鄉村之間互動和協調的成本,村莊內部群眾的訴求難以及時得到鄉鎮政權的回應,鄉鎮政權目標難以在村莊貫徹,導致鄉村治理結構的斷裂。適度規模的片區可在一定程度上避免鄉村治理結構的斷裂5。同時要注意,片區雖可減緩鄉鎮規模擴大的負面效應,但其數量過多也可能限制鄉鎮政權的治理空間。(點擊此處閱讀下一頁)

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文章來源:中國農村觀察2019年04期

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